Unterweisung Anti-Korruption (Compliance) in öffentlichen Stellen

Die Korruptionsprävention im öffentlichen Sektor stützt sich auf mehrere Rechtsebenen, die ineinandergreifen. An der Spitze steht das Strafrecht: Das Strafgesetzbuch stellt die Vorteilsannahme und die Bestechlichkeit auf Nehmerseite sowie die Vorteilsgewährung und die Bestechung auf Geberseite unter Strafe. Die Tatbestände unterscheiden danach, ob der Vorteil allgemein für die Dienstausübung gewährt wird oder ob er mit einer konkreten – insbesondere pflichtwidrigen – Diensthandlung verknüpft ist. Ergänzend erfasst das Strafgesetzbuch wettbewerbsbeschränkende Absprachen bei Ausschreibungen sowie die Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern; die unzulässige Interessenwahrnehmung durch Mitglieder von Volksvertretungen ist in § 108f StGB geregelt. Die genauen Paragrafen, ihre Voraussetzungen und Strafrahmen werden im Kurs im Einzelnen dargestellt.

Entscheidend für den persönlichen Anwendungsbereich ist § 11 StGB (Personen- und Sachbegriffe). Dort sind die Begriffe des Amtsträgers, des für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichteten und des europäischen Amtsträgers definiert. Die Reichweite überrascht viele Beschäftigte: Erfasst sind nicht nur Beamtinnen und Beamte, sondern auch Tarifbeschäftigte in Behörden sowie Personen, die bei sonstigen Stellen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen – etwa in kommunalen Eigenbetrieben, Zweckverbänden oder öffentlich beherrschten Gesellschaften. Auch externe Dienstleister können durch förmliche Verpflichtung in diesen Kreis hineinwachsen.

Auf Unkenntnis kann sich niemand berufen: Nach § 17 StGB (Verbotsirrtum) entlastet die fehlende Unrechtseinsicht nur dann, wenn der Irrtum unvermeidbar war. Wer sich informieren konnte – etwa durch eine angebotene Unterweisung oder durch Rückfrage bei der Ansprechperson für Korruptionsprävention –, trägt das Risiko selbst. Das ist ein starkes Argument dafür, Schulungen nachweisbar durchzuführen.

Neben dem Strafrecht steht das Dienst- und Arbeitsrecht: Beamtenstatusgesetz und Bundesbeamtengesetz enthalten das Verbot, Belohnungen, Geschenke und sonstige Vorteile in Bezug auf das Amt anzunehmen, sowie Regelungen zu Nebentätigkeiten; Verstöße werden nach den Disziplinargesetzen des Bundes und der Länder geahndet. Für Tarifbeschäftigte greifen die tarifvertraglichen Nebenpflichten und das arbeitsvertragliche Rücksichtnahmegebot des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Verwaltungsintern konkretisieren die Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung sowie entsprechende Landes- und Kommunalregelungen die Details. Das Hinweisgeberschutzgesetz verpflichtet Beschäftigungsgeber ab bestimmten Größen zur Einrichtung interner Meldestellen und schützt Hinweisgebende vor Repressalien. Im Beschaffungswesen ergänzen das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen und das Vergaberecht die Vorgaben, etwa durch Ausschlussgründe für Bieter.

Der Arbeitsschutz ist von diesen Regeln zu trennen: Die Unterweisungspflicht nach § 12 ArbSchG betrifft Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit, nicht die Compliance im engeren Sinn. Berührungspunkte bestehen dort, wo Korruptionsdruck zu psychischer Belastung führt oder wo Zahlstellen betroffen sind – hier geben die DGUV Regel 115-401 (Branche Bürobetriebe), die DGUV Regel 100-001 (Grundsätze der Prävention) und die DGUV Regel 115-005 (Überfallprävention in Kassen und Zahlstellen der öffentlichen Hand) organisatorische Hinweise.

Dienstherren und Arbeitgeber des öffentlichen Sektors tragen eine Organisationsverantwortung. Sie müssen dafür sorgen, dass korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete erkannt und abgesichert werden – typischerweise Vergabe und Beschaffung, Bau- und Planungsverwaltung, Genehmigungs-, Aufsichts- und Prüfbehörden, Ordnungsämter, Fördermittelvergabe sowie Kassen- und Zahlstellen.

Zu den zentralen Pflichten gehören:

• Risikoanalyse: Systematische Ermittlung besonders korruptionsgefährdeter Organisationseinheiten und Tätigkeiten, dokumentiert und regelmäßig fortgeschrieben.
• Organisatorische Vorkehrungen: Mehr-Augen-Prinzip, klare Trennung von Planung, Vergabe und Abrechnung, Transparenz in der Aktenführung, Rotation in besonders gefährdeten Bereichen sowie eine nachvollziehbare Dokumentation von Vergabeentscheidungen.
• Benennung einer Ansprechperson für Korruptionsprävention und Einrichtung eines Meldewegs, der auch vertrauliche Hinweise ermöglicht.
• Regelwerk: Verbindliche Dienstanweisung zum Umgang mit Geschenken, Einladungen, Sponsoring, Nebentätigkeiten und Interessenkonflikten, einschließlich einer klaren Genehmigungs- und Anzeigepflicht.
• Information und Schulung: Alle Beschäftigten sind über die geltenden Regeln zu unterrichten – nachweisbar, verständlich und in wiederkehrenden Abständen.
• Förmliche Verpflichtung von Personen, die nicht im Beamtenverhältnis stehen, aber Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, sowie vertragliche Bindung externer Dienstleister an Antikorruptionsklauseln.

Führungskräfte haben eine gesonderte Rolle: Sie müssen Hinweise ernst nehmen, dürfen Verdachtsfälle nicht intern versanden lassen und sind Vorbild in der eigenen Praxis. Wo Führungsleitlinien schriftlich verankert werden, gibt die DGUV Information 206-036 (Führung – Führungsleitlinien erstellen und umsetzen) methodische Anhaltspunkte. Wer als Vorgesetzter erkennbare Missstände duldet, riskiert eine eigene disziplinarische Verantwortung.

Die Unterweisung ist so aufgebaut, dass sie von der rechtlichen Einordnung zur praktischen Entscheidung im Einzelfall führt. Sie richtet sich an Beschäftigte ohne juristische Vorkenntnisse und arbeitet durchgehend mit Fallbeispielen aus dem Verwaltungsalltag.

1. Was Korruption im öffentlichen Dienst bedeutet

Zum Einstieg wird der Unterschied zwischen dem alltagssprachlichen und dem juristischen Verständnis von Korruption geklärt. Behandelt werden das Schutzgut der Bestechungsdelikte – das Vertrauen der Allgemeinheit in die Sachlichkeit und Unkäuflichkeit staatlichen Handelns – sowie die typischen Erscheinungsformen: situative Gelegenheitskorruption, strukturelle Beziehungspflege über Jahre hinweg (Anfüttern) und organisierte Absprachen im Vergabeverfahren.

2. Wer betroffen ist: der Amtsträgerbegriff

Anhand von § 11 StGB wird geklärt, welche Personengruppen welchen Vorschriften unterliegen. Erläutert werden Amtsträger, für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichtete und europäische Amtsträger. Ein Schwerpunkt liegt auf Grenzfällen: Beschäftigte kommunaler Eigenbetriebe, Mitarbeitende öffentlich beherrschter GmbHs, Honorarkräfte, Praktikantinnen und Praktikanten sowie externe Planungsbüros. Für Mitglieder von Volksvertretungen wird ergänzend die unzulässige Interessenwahrnehmung nach § 108f StGB angesprochen.

3. Die Straftatbestände im Überblick

Vermittelt wird die Systematik der Korruptionsdelikte des Strafgesetzbuchs: Vorteilsannahme und Bestechlichkeit auf der Nehmerseite, Vorteilsgewährung und Bestechung auf der Geberseite, jeweils mit der entscheidenden Unterscheidung zwischen dem Vorteil für die Dienstausübung allgemein und dem Vorteil als Gegenleistung für eine konkrete, gegebenenfalls pflichtwidrige Diensthandlung. Ergänzend werden wettbewerbsbeschränkende Absprachen bei Ausschreibungen und die Abgeordnetenbestechung eingeordnet. Behandelt werden außerdem die Begriffe Vorteil, Unrechtsvereinbarung und Drittvorteil – letzterer ist besonders praxisrelevant, weil auch Zuwendungen an Vereine, Angehörige oder die Dienststelle selbst erfasst sein können.

4. Das Verbot der Vorteilsannahme in der Praxis

Kernstück der Schulung ist die Abgrenzung zwischen erlaubten Aufmerksamkeiten und unzulässigen Zuwendungen. Durchgespielt werden unter anderem:

• geringwertige Werbeartikel wie Kugelschreiber, Kalender oder Schreibblöcke,
• Bewirtung bei dienstlichen Terminen, Fachmessen und Fortbildungen,
• Weihnachts- und Geburtstagsgeschenke von Bürgerinnen, Bürgern und Unternehmen,
• Einladungen zu Sport-, Kultur- und Repräsentationsveranstaltungen inklusive Hospitality-Angeboten,
• Rabatte, Sonderkonditionen und private Beratungsleistungen,
• Sponsoring und Spenden zugunsten der Dienststelle,
• Nebentätigkeiten, Vortragshonorare und Beteiligungen an Unternehmen mit Geschäftsbeziehung zur Behörde.

Vermittelt wird eine belastbare Prüfreihenfolge: Besteht ein Bezug zur Dienstausübung? Ist der Vorteil geringwertig und sozial üblich? Liegt eine allgemeine oder eine schriftliche Einzelgenehmigung vor? Wird eine Anzeige benötigt? Ausdrücklich behandelt wird, dass verwaltungsinterne Bagatellgrenzen keine strafrechtliche Freistellung bewirken, sondern lediglich die dienstrechtliche Genehmigungspraxis vereinfachen.

5. Warnsignale, Meldewege und richtiges Verhalten

Abschließend werden typische Anbahnungsmuster erkennbar gemacht – das Duzen-Angebot, das private Treffen außerhalb der Dienstzeit, die Bitte um eine kleine Ausnahme, die schrittweise Steigerung von Aufmerksamkeiten. Trainiert wird die freundliche, aber klare Ablehnung sowie die Aktennotiz über den Vorgang. Erläutert werden die internen Meldewege, die Rolle der Ansprechperson für Korruptionsprävention, der Schutz von Hinweisgebenden nach dem Hinweisgeberschutzgesetz und die Frage, wann eine Strafanzeige geboten ist.

Korruptionsrisiken sind keine Frage schlechter Charaktere, sondern überwiegend eine Frage der Gelegenheit. Die Unterweisung macht die typischen Risikofaktoren sichtbar und ordnet ihnen Schutzmaßnahmen zu.

Typische Gefährdungslagen

• Entscheidungsmacht ohne Kontrolle: Eine Person führt Bedarfsermittlung, Vergabe, Abnahme und Rechnungsprüfung allein durch.
• Langjährige exklusive Kontakte zu denselben Auftragnehmern ohne personelle Rotation.
• Intransparente Verfahren: Direktvergaben, freihändige Vergaben, nachträgliche Leistungsänderungen und Nachträge ohne dokumentierte Begründung.
• Informationsvorsprung: Kenntnis über Bauleitplanung, Fördermittel oder Vergabewerte, die wirtschaftlich verwertbar ist.
• Persönliche Drucksituationen: finanzielle Notlagen, Abhängigkeitsverhältnisse, aber auch Drohungen und Nötigungsversuche gegenüber Beschäftigten im Außendienst.
• Unklare Regeln: Fehlt eine Dienstanweisung, entscheiden Beschäftigte nach Gefühl – mit erheblichem persönlichem Risiko.

Schutzmaßnahmen nach dem TOP-Prinzip

Das aus dem Arbeitsschutz bekannte TOP-Prinzip lässt sich auf die Korruptionsprävention übertragen. Technische Maßnahmen setzen an den Abläufen an: revisionssichere Vergabe- und Dokumentenmanagementsysteme, elektronische Vergabeplattformen, protokollierte Zugriffsrechte, ein zentrales Geschenke- und Einladungsregister sowie ein digitaler, vertraulicher Meldekanal. Organisatorische Maßnahmen bilden den Schwerpunkt: konsequentes Mehr-Augen-Prinzip, Funktionstrennung zwischen anordnender und ausführender Stelle, Rotation in besonders gefährdeten Arbeitsgebieten, Zufallsstichproben durch die Innenrevision, klare Genehmigungsvorbehalte für Nebentätigkeiten sowie eine ausdrückliche Regelung zum Umgang mit Sponsoring. Personenbezogene Maßnahmen stehen bewusst am Ende der Kette: wiederkehrende Unterweisungen, Sensibilisierung für Anbahnungsmuster, verbindliche Verhaltensregeln und die förmliche Verpflichtung nicht verbeamteter Beschäftigter.

Diese Reihenfolge ist mehr als eine Formalie: Wer allein auf Schulungen setzt, verlagert die gesamte Last auf die einzelne Person am Schalter. Erst wenn Prozesse so gestaltet sind, dass eine Manipulation auffällt, wirkt die Unterweisung als das, was sie sein soll – die letzte, aber gut vorbereitete Verteidigungslinie. Wo zusätzlich Bargeld gehandhabt wird, sind die organisatorischen Hinweise der DGUV Regel 115-005 (Überfallprävention in Kassen und Zahlstellen der öffentlichen Hand) einzubeziehen; für die allgemeine Gestaltung von Verwaltungsarbeitsplätzen gibt die DGUV Regel 115-401 (Branche Bürobetriebe) den Rahmen.

Die Unterweisung richtet sich an alle Beschäftigten öffentlicher Stellen – unabhängig von Statusgruppe und Hierarchieebene. Besonders relevant ist sie für:

• Kommunalverwaltungen – Bau-, Ordnungs-, Umwelt- und Sozialämter, Bauhöfe, Liegenschaftsverwaltung,
• Landes- und Bundesbehörden mit Genehmigungs-, Aufsichts- oder Förderaufgaben,
• Vergabe- und Beschaffungsstellen sowie Rechnungsprüfungs- und Revisionsämter,
• kommunale Eigenbetriebe und öffentliche Unternehmen – Stadtwerke, Verkehrsbetriebe, Abfallwirtschaft, Wohnungsgesellschaften, Kliniken in öffentlicher Trägerschaft,
• Sozialversicherungsträger, Kammern, Zweckverbände und Anstalten des öffentlichen Rechts,
• Führungskräfte, die Verdachtsfälle bewerten und Meldungen entgegennehmen müssen.

Eine Besonderheit gilt für private Unternehmen mit öffentlichen Auftraggebern: Ihre Beschäftigten können auf der Geberseite strafbar handeln, und dem Unternehmen drohen vergaberechtliche Ausschlüsse. Für Mandatsträgerinnen und Mandatsträger in Gemeinde- und Stadträten gelten eigene Regeln, die im Kurs gesondert angesprochen werden.

Für die Compliance-Unterweisung gibt es keine gesetzlich fixierte Frist, wie sie der Arbeitsschutz kennt. In der Verwaltungspraxis hat sich als Regelintervall die jährliche Wiederholung etabliert, mindestens jedoch alle zwei Jahre. Anlassbezogen ist zusätzlich zu unterweisen bei:

• Einstellung, Versetzung oder Übernahme einer korruptionsgefährdeten Tätigkeit – hier vor Aufnahme der Tätigkeit,
• Änderung der Rechtslage oder der internen Dienstanweisung,
• Übernahme einer Führungs- oder Vergabefunktion,
• nach einem Vorfall oder Verdachtsfall in der eigenen Dienststelle.

Die Dokumentation ist der eigentliche Nachweis der Organisationsverantwortung. Festzuhalten sind Datum, Thema und Inhaltsübersicht, Name der unterweisenden Stelle sowie die Namen der teilnehmenden Personen mit Bestätigung der Kenntnisnahme. Bei Online-Unterweisungen tritt an die Stelle der Unterschriftenliste das systemseitige Teilnahmeprotokoll mit Zeitstempel und Testergebnis – ein Vorteil, weil sich der Nachweis jederzeit reproduzieren lässt. Ergänzend sollten die förmlichen Verpflichtungen nicht verbeamteter Beschäftigter, ausgesprochene Genehmigungen für Geschenke und Nebentätigkeiten sowie Einträge im Geschenkeregister aktenkundig geführt werden.

Zur Aufbewahrung: Unterweisungsnachweise sollten mindestens für die Dauer des Beschäftigungsverhältnisses und darüber hinaus so lange vorgehalten werden, wie disziplinar- oder strafrechtliche Fragen auftreten können; als praktikabler Richtwert haben sich mindestens fünf Jahre bewährt. Maßgeblich sind im Einzelfall die Aufbewahrungs- und Aktenordnungen der jeweiligen Verwaltung sowie die Vorgaben des Datenschutzes zur Löschung nicht mehr benötigter Personaldaten.